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工业化国家大气污染治理政策比较与经验及其对我国的启发

发布时间:2020-11-06 03:36 论文编辑:admin 价格: 所属栏目:毕业论文

摘要:在大气污染治理过程中, 很多工业化国家制定了相应的政策, 包括英国应对式预防式转变的大气污染治理政策、美国节能减排与区域联动相结合的大气污染治理政策、德国规制手段与市场手段共同作用的大气污染治理政策以及日本行政手段与市场机制双重结合的大

摘要:在大气污染治理过程中, 很多工业化国家制定了相应的政策, 包括英国“应对式——预防式”转变的大气污染治理政策、美国“节能减排与区域联动”相结合的大气污染治理政策、德国“规制手段与市场手段”共同作用的大气污染治理政策以及日本“行政手段与市场机制”双重结合的大气污染治理政策。通过比较和总结这些工业化国家大气污染治理政策经验, 基于我国大气污染的现状, 提出了我国在大气污染治理过程中应加快完善大气污染防治制度、加强环境经济政策建设以及构建区域联防联控机制。

  关键词:大气污染; 治理政策; 工业化国家; 节能减排; 区域联防联控;

  Abstract:In the process of air pollution governance, many industrialized countries have formulated corresponding policies. The UK has achieved the transformation of air pollution governance from coping style to the prevention. The United States implements the air pollution governance policy of energy-saving and emissionreduction and regional linkage. In Germany, it takes advantage of the regulation means and market means to control air pollution. In Japan, the government adopts the way that the air pollution governance policy of administrative instruments combined with market mechanism for governing air pollution. By comparing and summarizing the air pollution governance policy experience of these industrialized countries, and basing on the current situation of air pollution in our country, we put forward that our country should accelerate the improvement of air pollution prevention and control system, strengthen the construction of environmental economic policy and establish the joint prevention and control of regional air pollution mechanism.

  Keyword:air pollution; governance policy; industrialized country; experience for reference;

  工业革命以来, 生产方式发生革命性变化, 能源消费结构开始以煤燃料为主, 大部分国家只注重经济发展指标而忽视环境因素, 大气污染现象日益严重, 引起社会各界强烈不满, 各国政府才开始重视环境治理。20世纪中叶, 世界上爆发了几次严重的大气污染事件, 引发了严重的社会危害。各国政策开始相应出台。在大气污染治理过程中, 有些国家采取被动式治理, “先污染, 后治理”;有些国家直接将“污染预防”当做基本国策入法律。近年来, 大气污染形势日益严峻, 各国都在结合本国实际情况的基础上, 积极投入到大气污染治理过程中, 本文将通过介绍英、美、德、日等国的大气污染治理政策并进行比较, 对我国大气污染治理提出具有借鉴意义的举措。
 

大气污染

  一、工业化国家大气污染治理政策比较

  (一) 英国从“应对式”向“预防式”的转变

  1.20世纪90年代前的“应对式”治理

  以1952年伦敦烟雾事件爆发为转折点, 英国开始重视大气污染治理立法。首先, 英国于1956年颁布了世界上一部空气污染防治法案《清洁空气法》, 将伦敦烟雾事件的教训以法律形式呈现, 该法严格规定了禁止黑烟排放、划定烟尘控制区以及规定烟囱高度等内容[1]。其次, 英国重视立法的精细化和具体化, 根据具体污染控制对象出台法律。针对存在污染的生产工艺和机动车尾气污染, 先后出台《制碱工厂法》和《机动车辆 (制造和使用) 规则》, 很大程度上使大气污染得到控制和改善, 为英国大气污染防治提供了法律保障。通过加强大气污染治理立法工作, 英国已经让人们看到“应对式”治理在一定层面上取得的成效[2]。

  2.20世纪90年代后的“预防式”转变

  进入90年代, 英国对于大气污染治理有了新的目标和理念, 以1990年颁布的《环境保护法案》为转折点, 开始了大气污染治理政策从“应对式”向“预防式”的转变。首先, 从政策理念上, 英国提出采取“整体防治”原则, 改变以往被动式治理作风, 加强对大气污染源的预防与控制[2]。其次, 从政策目标上, 提出国家空气质量战略, 制定全国统一空气质量标准, 实现对大气污染物和污染区域的严密监控, 完成标准的空气质量目标。此外, 在政策制定过程中, 重视将指标进行定量化和数字化, 如2007年颁布的《气候变化法案》, 规定二氧化氮的排放量到2020年要在1990年基础上减少26%, 到2050年至少要减到60%, 增强了大气污染治理过程中的目的性和针对性。英国“预防式”的大气污染治理政策对改变大气污染现状, 改善空气质量做出巨大贡献, 也为世界各国提供了具有实践意义的大气污染治理经验。

  (二) 美国“节能减排与区域联动”相结合

  1. 践行“节能减排”理念

  以20世纪中叶爆发的多诺拉烟雾事件和洛杉矶光化学烟雾事件为转折点, 美国此后加强了大气污染立法工作, 坚持“节能减排”理念。首先, 美国加强了鼓励和支持新能源技术开发和利用的立法工作。1978年颁布的《天然气政策法》, 采用价格手段刺激企业与社会转变能源消费结构, 促进对天然气的开采和利用;1980年发布了《能源意外获利法》, 采用税收手段鼓励企业与社会开发和利用太阳能、风能等绿色能源;这些举措体现了美国追求从改变能源消费结构, 促进产业结构升级层面开展大气防治工作[3]。其次, 为更好践行“节能减排”理念, 1990年美国将“污染预防”作为国策入《污染预防法》中, 相继出台包括《清洁空气法》、《能源政策法》以及《清洁能源法》等多部法律, 通过财政补贴和减税、免税等手段加强了对绿色能源研发技术和生产的支持力度, 从法律层面上给予“节能减排”理念高度的支持。纵观美国在大气污染治理方面取得的成效, 可见“节能减排”理念的建立和践行对于世界各国大气污染治理事业具有重大意义。

  2. 建立区域联动管理机制

  在大气污染治理过程中, 美国除了践行“节能减排”理念, 还成功的将区域管理机制引入大气污染治理中。首先, 从法律层面上规定了区域管理机制统一的监管机构和执行机构, 组织机构明晰。1970年美国出台了《清洁空气法》, 成立环境保护署为区域大气污染联防联控的统一监管机构, 并设立了区域办公室, 共同实施空气治理项目, 促进了区域联动机制的有效运行。其次, 针对州际之间产生的大气污染问题, 美国设立了臭氧运输委员会 (OTC) , 加强州际间的协商与合作, 平衡利益冲突, 共同商讨臭氧问题的解决方案并实施[4], 很大程度上使州际大气污染得到控制, 并为世界各国提供了宝贵的经验。此外, 为克服由于地域隔阂、责任主体不明等多种原因带来的区域跨界大气污染治理工作的困难, 美国建立了跨区域空气质量管理机构, 针对污染问题进行共同协商和合作治理。综上所述, 美国的区域联动管理机制经验对于世界各国加强跨界区域大气污染治理工作、缓和利益冲突及政治文化、价值观差异等问题具有重大借鉴意义。

  (三) 德国“规制与市场”并用

  1. 严密的规制

  上世纪六七十年代, 德国大气污染严重, 尤其以鲁尔区工业污染为典型代表, 随后开始进行环境立法, 出台一系列法律法规。首先, 德国先后出台包括《控制大气排放法》、《控制燃烧污染法》等法规, 以明确的法律条文严格规定污染物排放标准, 限制排放源的排放, 强制汽车尾气排放必须安装清洁过滤装置, 从很大层面上改善了空气质量。其次, 通过法律赋予公众知情权与参与权, 根据规定公众可以对企业和社会排污减污行为进行监督, 对大气污染行为提起诉讼, 对大气污染治理立法提出合理建议, 通过强化公众在大气污染治理过程中的作用, 顺利推进污染治理进程。此外, 德国还十分重视与其他国家联合制定统一的环境治理政策, 加强国际合作, 如1979年签署的《关于远距离跨境空气污染的日内瓦条约》。

  2. 完善的市场经济手段

  德国大气污染治理工作取得的成功, 与完善的市场经济手段密不可分。首先, 利用市场经济手段刺激可再生能源的开发和利用。通过设立专门的政策性银行为新能源提供优惠贷款, 鼓励民间积极参与新能源创新;通过税收优惠和补贴手段, 支持社会增加对风能、潮汐能、太阳能等可再生能源的开发和利用。其次, 加快转变产业结构和能源消费结构。通过投入资金, 为重工业产业提供经济支持, 通过引进科学技术和先进产品, 为重工业产业提供技术支持;通过财政补贴, 促进环保产业的发展。此外, 在资金筹集上主要通过政府直接投入和银行低息贷款两种形式。德国通过对新兴环保能源进行免税, 对非环保能源进行征税, 共同为环保能源的开发利用提供资金支持[5]。

  (四) 日本的“行政手段与市场机制”双结合

  在大气污染治理过程中, 日本坚持“国家协调、地方为主、社会参与、市场激励”的制度安排, 其中政府的行政干预在大气污染治理过程中起到关键作用。1970年, 日本国会决定成立环境污染控制中央委员会, 加强对大气污染的控制;并于1971年建立环境厅, 主要负责监督污染法规的执行情况, 为大气污染治理提供有效建议。在大气污染治理过程中, 日本强化了环保机构的行政干预力度。首先, 环保机构有权对所有排污不达标企业进行严格监控与管制, 命令一些高能耗企业关停或升级, 从而达到减少大气污染源, 改善大气质量的目的[6]。其次, 在法律实施过程中, 环保机构将对排污企业的污染物排污总量进行严格监督, 未严格执行污染物总量控制的企业及相关负责人要接受刑事处罚。同时, 为有效推进大气污染法规的执行, 日本建立了完善的大气质量监测体系, 由中央政府统一规划, 地方政府负责运行、维护, 并及时将监测点的数据公布网站, 供公众查询。

  此外, 在大气污染治理过程中日本政府不仅加大财政投入, 将环境保护支出作为财政支出的一个关键领域, 更注重引入市场机制, 首先, 注重通过税收减免、提供低息或无息贷款等手段加强对新能源技术的开发和利用, 鼓励企业和社会自觉进行节能减排活动, 提高社会的环保意识[6]。其次, 不断推动和完善碳排污交易市场、排污权交易市场, 加快完善市场机制, 通过健全排污收费机制以及财政补贴等手段刺激市场进行自我调节, 促进大气污染治理。

  为更直观展示以上四国大气污染治理的政策特色, 特制作表1以示借鉴。

  二、工业化国家大气污染治理政策经验对我国的启示

  (一) 完善我国大气污染防治制度体系

  1. 加快推进大气污染防治制度的修订和完善

  当前我国大气污染防治的主要法律为《大气污染防治法》与《大气污染防治行动计划》, 但执行效果并不理想, 市场经济机制不完善以及区域联防机制缺乏实践, 因此需要尽快推进大气污染防治制度的修订和完善工作。

  首先, 加快修订大气污染防治制度中不合理、不明晰的法律规定, 坚持政策制定的定量化与具体化原则。我国应加快明确大气污染物的排放标准、污染行为的违法规定以及节能减排政策的定量化指标, 并尽快落实责任主体和主管部门[7]。其次, 在加快修订现有大气污染防治制度的基础上, 还要尽快探索和完善相关配套法律制度, 包括环境公益纠纷和救济制度、排污权交易制度、公众参与和监督制度等, 保障公民的环境知情与治理权, 促进大气污染防治工作顺利开展。

  表1 英、美、德、日等国的大气污染治理政策比较

  2. 采用多样化组合的大气污染治理政策工具

  在环境治理过程中, 必须坚持多样化组合原则。进行大气污染防治过程中, 可以借鉴采用命令—控制型政策、经济激励型政策、公众参与型政策三种政策工具的合理组合, 对大气污染进行有效治理[8]。利用命令—控制型政策, 充分发挥法律制度的强制性, 对违法行为严惩不贷。重视经济激励型政策工具的运用, 利用市场经济手段促进企业和社会自觉进行节能减排活动。最后, 结合实际情况利用公众参与型政策, 接受社会监督。

  (二) 完善环境经济政策建设

  1. 完善市场机制, 加快推进环境污染第三方治理模式

  我国应加快完善市场机制, 推进排污者通过缴纳或按合同约定支付费用, 委托环境服务公司进行污染治理的新模式, 在遵循“污染者付费, 专业化治理”原则的基础上进行第三方治理[9]。首先要健全法律法规体系, 明晰环保责任主体, 制定第三方治理的管理办法, 保证治理有法可依;其次要加强环境监管, 对第三方治理进行监督, 治理过程和成效要向社会大众公开, 吸取建议并改善治理;同时要加强经济的扶持力度, 完善并尽快出台经济政策, 推进环境保护基金、专项资金的建立, 使治理得到经济上的保障;最后, 可以通过对企业实行环保信用等级评价, 建立等级的“修复”与“降级”动态管理机制, 对其进行相应的奖惩, 促进企业自觉进行环境保护和治理[9]。

  2. 完善环境财政投入机制, 加快推进投融资机制的建立和完善

  在环境投入机制层面上, 我国应加快完善大气污染防控专项基金, 加强可再生能源发展专项资金管理的立法工作, 对岩气开发、新能源汽车推广等进行财政补贴[10]。在投融资机制层面上, 我国应加快投融资环境金融制度的立法工作, 拓宽资金投资渠道, 建立合理的运营管理模式, 全面推进对金融、信贷、保险、债券和基金会等市场的探索和发展, 为大气污染治理提供支持和引导。目前, “十三五规划纲要”要将“绿色发展基金”纳入其中, 从宏观层面上为其建立提供保障, 这是一项重要的举措[10]。

  3. 完善排污权交易机制和空气质量补偿机制

  目前我国在不断深化排污权交易试点, 深入探讨排污征收种类和标准的合理化, 挥发性有机物排污收费点也在启动中, 同时加强探索运用收费手段对石油化工等行业的挥发性有机物进行监管[10], 这些均有利于在一定程度上减少大气污染排放物, 改善空气质量。在空气质量生态补偿机制的探索上, 我国应积极加快实施环境空气质量生态补偿机制, 可以通过实施奖惩结合的空气质量生态补偿机制;建立完善的财政资金机制, 对改善空气质量地区提供补偿并根据改善程度进行金额上的调整, 对空气质量恶化地区通过缴纳资金进行惩罚, 激励各地积极开展空气环境治理改善活动。

  (三) 加快建立我国大气污染区域联防联控机制

  1. 加快建立联防联控的主体机制

  首先, 我国应加快建立联防联控的主体机制, 确保跨区域大气污染治理工作顺利开展。在中央层面上应设立一个专门的联防联控委员会, 进行统一规划, 制定统一政策;在污染区域内设立一个专门的常设性大气污染治理联合委员会或机构, 独立于区域内各个政府的相关部门[11][12], 制定符合区域内实际情况的治理方案, 统一调动区域内资源, 进行统一规划、协调、评估和监管, 从而在一定程度上克服长期以来我国在大气污染防治方面上的属地治理弊端。

  2. 建立健全区域联防联控的合作机制

  我国长期以来大气污染治理都遵循属地治理模式, 忽视区域间的联系与合作, 在一定程度上产生了地方保护主义。因此我国应加快建立健全区域联防联控合作机制, 比如协调机制、监测和评估机制、预警机制、争端解决机制和公众参与机制等, 促进大气污染防治政策的统一制定和实施。分别通过网络监测系统和考核评估体系, 进行统一预警, 进行统一预警和评估[13]。加强区域内公众参与机制的完善, 为区域大气污染防治出谋划策。

  3. 加快建立区域联防联控的利益平衡机制

  由于区域内各地方政府在城市发展规划和建设、发展进度和目标方面都存在差异, 在实际工作开展过程中, 要加快建立利益平衡机制, 力求在冲突中找到平衡点。我国要充分考虑各地的实际情况, 从长远目标出发, 力求在冲突中找到平衡点, 比如可以通过建立生态补偿机制对一些利益失衡点或者受损的地区进行补偿, 根据“谁受益谁补偿”的原则, 受益者对受损者给予一定程度上的政策、资金或技术上的补偿, 帮助在长远发展过程中收获更多的收益, 缓和利益冲突[14][15]。

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